Vývojové etapy regionální politiky v zemích s tržní ekonomikou
Jiří BlažekTab. 1. Hlavní vývojové etapy regionální politiky ve státech s tržní ekonomikou
Zdroj: Blažek, 1999
obecný přístup
převažující teorie regionálního vývoje
regionální politika
neoklasický (1920-1940)
teorie reg. rovnováhy (zejm. tzv. neoklasické modely)
základní idea -„dělníci za prací“, hlavní nástroje - nástroje zvyšující mobilitu pracovních sil
keynesiánský (1950-1975)
teorie reg. nerovnováhy (např. teorie kumulativních příčin, teorie pólů růstu)
„práce za dělníky“, nástroje podporující příliv investic ze soukromého i veřejného sektoru do problémových regionů (investiční dotace, relokace institucí)
neomarxistický (1970 - 1985)
teorie reg. nerovnováhy (např. teorie prostorových děleb práce)
návrhy na opatření neomarxisté neformulovali (v soc. zemích byla reg. politika velmi účinná, ale za cenu ztráty vnější konkurenceschopnosti)
neoliberální(1975 - )
teorie reg. nerovnováhy (např. path dependence, nová teorie růstu)
„podpora lokální iniciativy“, podpora malých a stř. firem, decentralizace kompetencí, deregulační opatření
institucionální(1980- )
teorie reg. nerovnováhy (např. teorie průmyslového okresu, teorie učících se regionů)
„spolupráce a inovace“, podpora malých a stř. firem, šíření inovací, networking, gradualistická proměna místních institucí, založená na učení
I. Regionální politika v době dominujících neoklasických přístupů
Začátek tohoto období regionální politiky je současně začátkem regionální politiky v moderním pojetí a můžeme jej klást na přelom 20. a 30. let (především ve V. Británii). Za konec tohoto období můžeme považovat začátek II. světové války. Vysoká nezaměstnanost v některých regionech byla ve shodě s neoklasickou teorií připisována nízké mobilitě pracovních sil ve srovnání s podstatně vyšší mobilitou kapitálu. Převládal tedy názor, že zatímco kapitál plynul do oblastí a odvětví s novými příležitostmi, obyvatelstvo, resp. pracovní síly naopak zůstávaly do značné míry fixovány. Přestože byla neoklasická teorie v zásadě neintervencionistická, byla zejména ve Velké Británii přijata opatření, zaměřená na zvýšení mobility pracovních sil. Jednalo se tedy o intervenci nikoliv proti působení tržních sil, ale naopak s cílem posílit nedostatečně fungující tržní mechanizmus ve sféře trhu práce. Tomuto konceptu, který někteří autoři označují jako "dělníci za prací" (viz Prestwich a Taylor 1990), odpovídaly i aplikované nástroje regionální politiky. Jednalo se především o podporu dojíždějícím, jednorázovou finanční pomoc při stěhování, pomoc při obstarání bytu v imigračním regionu s nižší mírou nezaměstnanosti, rekvalifikace na profesi žádanou v imigračním regionu apod.
Tuto koncepci regionální politiky lze kritizovat jako velmi pasivní formu přizpůsobení na úkor hospodářsky a sociálně nejslabších regionů. Selektivností migrace dochází také k zeslabování lidského potenciálu emigračních regionů i k dalšímu podvazování poptávky, a naopak k nárůstu relativních nákladů na údržbu infrastruktury v emigračních regionech. Nevýhodou tohoto přístupu jsou také značné sociální náklady spojené s přestěhováním, kdy dochází k přetrhání sociálních vazeb a k problémům imigrantů s identifikací s novým místem bydliště. Ve Velké Británii, kde byla takto koncipovaná regionální politika prováděna nejsilněji, bylo během přibližně 20 let podpořeno přestěhování více než 500 tis. obyvatel z problémových do prosperujících regionů (Preswich a Taylor, 1990). Očividná slabina tohoto přístupu spočívá ve skutečnosti, že takto koncipovaná regionální politika může mít smysl pouze v případě, že existují regiony s poptávkou po pracovních silách, resp. když existují výrazné rozdíly na trhu práce mezi jednotlivými regiony, konkrétně pokud existují oblasti s nedostatkem pracovních sil, kam se mohou nezaměstnaní z jiných regionů přestěhovat. V době obecně vysoké míry nezaměstnanosti charakterizující většinu současných vyspělých evropských zemí a zejména pak v době krizí, kdy jsou problémy v zaostávajících regionech nejostřejší, ztrácí tento typ regionální politiky význam. Navíc je třeba zdůraznit, že podpora emigrace z problémových regionů je zpravidla považována za velmi pasivní typ politiky, neboť se ani nepokouší řešit příčiny problémů, ale pouze o zmírnění jejich následků.
Neoliberální směry se k regionální politice staví převážně odmítavě, přesto lze říci, že neoliberálním přístupem byl inspirován alespoň jeden z významných současných nástrojů regionální politiky, tzv. deregulační opatření (blíže viz kap. IV.6.3).
II. Regionální politika inspirovaná keynesiánstvím a teoriemi skupiny jádro – periferie
Toto období regionální politiky je možno vymezit přibližně od počátku 50. let do poloviny 70. let, přičemž 60. léta se označují jako období "zlatého věku" regionální politiky, neboť na regionální politiku byly v mnoha zemích věnovány značné prostředky (podíl výdajů na HDP např. ve V. Británii v 60. letech téměř dosáhl 1%, viz Preswitch a Taylor, 1990). Regionální problémy nebyly považovány za krátkodobou poruchu, ale za dlouhodobý jev. Základní filozofii přístupu k řešení regionálních problémů lze v tomto období vystihnout spojením "práce za dělníky", vyjadřujícím skutečnost, že zodpovědnost za řešení problému zaměstnanosti spočívá do značné míry na státu, a stát je proto povinen aktivně usilovat o prostorově rovnoměrnější distribuci pracovních příležitostí vzhledem k rozmístění obyvatelstva, a to podporou vytváření nových pracovních míst v problémových regionech v rámci soukromého i veřejného sektoru. Významným inspiračním zdrojem pro takto zaměřenou regionální politiku se stala teorie pólů růstu, jejímž cílem bylo podpořit zaostávající regiony prostřednictvím lokalizace hnacího odvětví. Výsledky s praktickou aplikací této teorie však byly většinou zklamáním, neboť byla výrazně přeceněna výše regionálního multiplikátoru hnacích odvětví, a především pak byla podceněna závažnost, resp. integrální povaha problémů v zaostávajících regionech, která vyžaduje transformaci v sociální, ekonomické i institucionální sféře (blíže viz kap. IV.5.2).
Hlavními používanými nástroji ve vztahu k subjektům soukromého sektoru byly především různé finanční podněty firmám expandujícím v zaostávajících regionech. Jednalo se o poskytování několika druhů dotací, přičemž investiční dotaci lze považovat za nejsilnější nástroj regionální politiky vůbec, dále výhodných "měkkých" úvěrů, daňových úlev, zrychlených odpisů, výjimečně i dotací na dopravní náklady apod. V tomto období byla hojně používána i restriktivní administrativní opatření, a to zákaz expanze firem v největších aglomeracích (Londýn, Paříž), či dokonce aplikace zvláštního zdanění vstupů či produkce u soukromých firem s cílem omezit excesivní růst v těchto regionech (Paříž). Důvodem pro tato restriktivní opatření byla jednak snaha omezit další tlak na přetíženou infrastrukturu velkých aglomerací (dopravní kongesce, problémy se zásobováním vodou apod.), včetně úsilí o omezení ekologických problémů, jednak představa, že restriktivní opatření aplikovaná vůči aglomeracím naopak přispějí k ochotě firem rozvinout své aktivity v zaostávajících regionech, kde byly naopak firmám nabízeny četné výhody.
Naproti tomu nejsilnějším nástrojem regionální politiky, používaným vůči subjektům veřejného sektoru, byla (a je) relokace státních podniků či institucí, např. ústředních orgánů státní správy nebo výzkumných ústavů, do zaostávajících regionů (používáno např. v Nizozemsku, Norsku, Francii nebo Velké Británii). Významnou nevýhodou relokačních opatření (podobně jako v případě investičních dotací) jsou vysoké finanční nároky na veřejné rozpočty. Určitou modifikací relokačních opatření byla povinnost lokalizovat v případě rozšíření výroby ve státem vlastněných podnicích určitý podíl nově vytvořených pracovních míst v problémových regionech, což bylo aplikováno např. v Itálii ve prospěch zaostávajícího jihu. Typicky keynesiánský způsob řešení meziregionálních rozdílů v nezaměstnanosti představuje také poskytování příplatků ke mzdám, aby se podnikatelům v problémových regionech snížily náklady na pracovní síly (Martin, 1985). Tento nástroj však musel být rozhodnutím Evropské komise v roce 1979 zrušen, protože byl shledán za neslučitelný s principy volné hospodářské soutěže.
Podrobnější diskuze výhod a nevýhod jednotlivých nástrojů regionální politiky je uvedena v jiné práci (Blažek, 1993), zde proto jen shrneme hlavní výsledky tohoto druhého období regionální politiky. Za významné nedostatky tohoto období lze považovat velkou náročnost regionální politiky na finanční zdroje z veřejných rozpočtů (zejména poskytování investičních dotací), a s tím spojené narušování principu volné soutěže. Velkou slabinou tohoto přístupu byly také demotivující důsledky, tj. jednostranné spoléhání na pomoc shora (přístup top-down) a z vně regionu, a to často bez ohledu na specifické místní sociokulturní prostředí.
Vlastní výsledky této generace regionální politiky jsou rozporuplné. V některých případech došlo k úspěšnému rozvoji iniciovaném lokalizačním rozhodnutím významného investora. Za nejúspěšnější je možno považovat případy (viz též rámeček č. 6), kdy se v nově vybudovaných závodech, které měly často charakter montážních závodů (pobočky velkých nadnárodních firem), postupně dále rozšiřovala výroba a kdy díky dobrým výsledkům pobočky jí byla ústředím firmy přiznána vyšší autonomie, zejména možnost rozhodnout o reinvestici části zisku a možnost (spolu)rozhodovat o výběru subdodavatelů, kterými se tak snáze mohly stát místní firmy. Vývojem od pouhé montáže k podnikům s vlastní významnou výzkumnou a vývojovou základnou s nabídkou vysoce kvalifikovaných a dobře placených míst prošly např. některé oblasti jižního Walesu nebo některé skotské regiony.
Poměrně často však docházelo ke zcela opačnému vývoji, kdy v době hospodářského růstu byly v problémových regionech s pomocí nástrojů regionální politiky postaveny montážní závody, které se staly významnými zaměstnavateli v těchto regionech, ale v době krize došlo díky propadu poptávky po vyráběném zboží k omezení výroby nebo dokonce až k uzavření právě těchto „periferních“ závodů (viz též teorie územních děleb práce). Tím došlo v nejméně vhodné situaci ke zjitření regionálních problémů.
V současnosti je již zřejmé, že zaměření regionální politiky jen na přitáhnutí "mobilních" firem do problémových regionů pomocí finančních pobídek bylo chybné, neboť bylo jednostranně zaměřeno na získávání investic, například na úkor snahy o provázání nových investorů s místními institucemi. Tento přístup může být alespoň částečně úspěšný v době výrazného ekonomického růstu, kdy značný počet investorů hledá nové lokality pro rozšíření svých kapacit (jako byla například 60. léta 20. stol.). V současnosti však dochází ke stále zřetelnějšímu přesunu výrobních kapacit i do rozvojových zemí s nesrovnatelně nižší cenovou hladinou, čímž dochází k „obcházení“ problémových regionů ve vyspělých státech. Proto je regionální politika stále více zaměřována na změnu sociální a ekonomické atmosféry zaostávajících regionů s cílem podpořit vlastní, endogenní potenciál těchto regionů a zejména podpořit aktivitu místních aktérů rozvoje. I přes rozporné zkušenosti s přínosem zahraničních investic pro regionální rozvoj zůstává však snaha o přitáhnutí nových investorů - často zahraničních - významnou součástí hospodářských i regionálních politik většiny vyspělých států.
III. Regionální politika inspirovaná institucionálními teoriemi
Z hlediska praktických doporučení pro koncepci regionální politiky se institucionální teorie zaměřují zejména na způsoby, jakými je možné napomoci vzájemné interakci a učení jednotlivých aktérů a jak zvýšit jejich reflexivitu. Toho může být dosaženo prostřednictvím intervence veřejného sektoru (státu, regionu), nebo společného úsilí veřejného a soukromého sektoru. Konkrétně mohou tyto intervence znamenat zvýšení investic do vzdělání (Hodgson, 1999), podporu vzniku institucí na podporu učení, vědy a výzkumu (Maskell a Malmberg. 1999a), nebo vzniku organizací, které podporují a usnadňují vzájemnou komunikaci mezi podniky - tzv. regionální podpůrná infrastruktura (Florida, 1995). Samozřejmě žádoucí je také vznik místních podnikatelských sdružení a vzájemná komunikace a spolupráce mezi jeho členy. V tomto směru však pochopitelně může veřejný sektor působit pouze jako jakýsi katalyzátor, nebo facilitátor a vlastní iniciativa musí vzejít od soukromých firem. V zásadě se ukazuje, že nejúčelnější jsou investice do lidských zdrojů, do vzdělávání a výchovy kvalifikovaných lidí. Například Keeble a kol. (1999) na základě analýzy inovativních podniků v oblasti high-tech v okolí anglické Cambridge docházejí k závěru, že z hlediska těchto firem je nejdůležitější přítomnost vysoce kvalifikovaných odborníků a jejich neformální kontakty s univerzitou. Univerzita navíc v mnoha případech funguje jako prostředník pro navazování kontaktů na mezinárodní úrovni, což u firem podobného zaměření v jiných částech Británie není zdaleka běžné. Klíčovou roli při navazování neformálních mezipodnikových vazeb a konzultací sehrál rovněž místní technologický park (Keeble a kol. 1999). Naopak v případě francouzského technologického parku Sophia-Antipolis na Azurovém pobřeží k žádnému podstatnému transferu vědomostí a inovací do okolní ekonomiky nedošlo, protože v místě neexistoval specializovaný trh práce, který by mohl od místních (převážně zahraničních, nadnárodních) high-tech firem přebírat nové myšlenky a rozvíjet je. K pozitivní změně došlo až s přesunem několika kateder univerzity v Nice do areálu technologického parku (Longhi, 1999). Obdobnou roli jako univerzity nebo technologické parky mohou sehrát také výzkumné ústavy (často bývalá výzkumná centra vojenského průmyslu – viz např. Saxenian, 1994 nebo Storper a Salais, 1997), anebo velká výzkumná centra soukromých podniků (např. firma Siemens v případě Mnichova – viz Sternberg a Tamássy, 1999).
Podstatnou roli hraje také kvalitní infrastruktura v podobě podpůrných organizací v regionu (Morgan, 1997, Glasmeier, 1999). Ovšem například Keeble a kol. (1999) zjistili, že pomoc ze strany vládou podporovaných školících a poradenských center využívá v cambridgeském regionu pouze asi třetina firem a přínos těchto organizací nebyl hodnocen příliš vysoko. Jako podstatnější faktor se podle Keebla jeví přítomnost specializovaných služeb v regionu (právní služby, daňové poradenství, firmy v oblasti designu, poradenství v oblasti patentů, rizikový kapitál apod.), ale u tohoto druhu podpůrné infrastruktury platí, že je obtížné ji nějakým výrazným způsobem stimulovat a že její přítomnost je vesměs podmíněna opět kvalifikovanou pracovní silou a dostatečnou místní poptávkou (Storper, 1997a, Storper a Salais, 1997).
Klíčovým doporučením je tedy vysoká míra investic do vzdělávání a výzkumu. V ostatních praktických doporučeních pro regionální politiku, která se týkají podpůrné institucionální infrastruktury, se pak teorie učících se regionů neliší příliš zásadně od závěrů, ke kterým dospěla teorie výrobních okrsků (viz např. Malmberg, 1997). Ani zde přitom nebylo dosaženo jednoznačné shody v tom, do jaké míry je možné zkušenosti úspěšných učících se regionů přenášet do jiných, méně úspěšných oblastí. Názory se v tomto ohledu značně liší. Krajně optimistický názor zastává Kevin Morgan (1997), který předpokládá, že by se mohl model učících se regionů stát nástrojem pro rozvoj zaostávajících regionů v rámci regionální politiky Evropské unie a snaží se doložit, že tento proces byl již ve Walesu nastartován. Většina autorů, jako například Ash Amin nebo Ray Hudson (Amin, 1998, Amin a Wilkinson, 1999, Hudson, 1999a, 1999b), je k takovým jednoznačným řešením poněkud skeptická, a ačkoliv nevylučují, že některé zkušenosti úspěšných regionů je možné alespoň částečně využít, upozorňují také na to, že jakékoliv „návody“ je třeba brát s rezervou a vždy je používat pouze po přizpůsobení místním podmínkám.
Mezi další oblasti možné intervence řadí institucionalisté také doporučení, která souvisejí s obecně pojatou podporou vytváření příjemného životního prostředí. Například Florida (1995) upozorňuje na skutečnost, že koncept učících se regionů je spojen i se strategickým, dlouhodobým myšlením, tedy odklonem od snahy o okamžitou maximalizaci zisků a větším ohledem na trvalou udržitelnost jak ekonomickou (např. dlouhodobější ráz spolupráce mezi podniky namísto posuzování vztahů pouze na základě cenové nabídky), tak i ekologickou. Tato úvaha se jeví sice jako lákavá, ale poněkud nadnesená. Přesto ale skutečností zůstává, že v případě inovativních firem v oblasti vyspělých technologií hrají významnou roli i hlediska kvality sociálního, kulturního a životního prostředí (např. pro úspěch Cambridge i Sophia Antipolis byl velmi podstatný faktor atraktivity území z hlediska rezidenčních preferencí kvalifikovaných zaměstnanců – viz Keeble a kol., 1999, Keeble a Wilkinson, 1999, Longhi, 1999).
Snahou veřejného sektoru by tedy mělo být zkvalitňovat životní podmínky v místě po všech stránkách. Někteří autoři mezi tyto aktivity počítají i zvyšování možnosti zapojení co nejširšího okruhu společnosti do procesu vzdělávání a rozhodování o věcech veřejných, zkvalitňování místního „sociálního kapitálu“ (Putnam, 1993). V obecnější rovině lze toto praktické doporučení formulovat jako snahu o zachování institucionální rozmanitosti, tj. nesnažit se za každou cenu odstraňovat rozdíly, nýbrž využít jich v rámci kreativního procesu. Sabel (1994) k tomu - v schumpeteriánském duchu - uvádí, že naučení se něčeho zásadně nového představuje rozbourání pravidel dosavadního jednání. Aby k tomu došlo, je zapotřebí přísunu informací a poznatků, které jsou zásadně odlišné od naší praxe a navyklých způsobů jednání a myšlení. Jenže s těmi se můžeme nejčastěji setkat nikoliv při snaze zdokonalit a 'doladit' stávající postupy, nýbrž při komunikaci se subjekty, které používají způsob, který je diametrálně odlišný (Grabher a Stark, 1997). V této souvislosti se uvádí, že podstatou dlouhodobého úspěchu je schopnost uchování institucionální diversity, včetně těch praktik a rutin, které se mohou jevit jako nadbytečné a krátkodobě jako nehospodárné (tzv. institutional redundancy) (Grabher, 1993a, Grabher a Stark, 1997, Hodgson, 1999). Zachování rozmanitosti interpretací a přístupů, schopnost kombinovat a propojovat zdánlivě neslučitelné, odlišné formy poznání a racionality, jsou považovány za klíč k setrvalému procesu inovací a prosperitě, za prostředek, který zvyšuje sebereflexi aktérů, vede k soustavnému přezkoumávání stávajících postupů a k zachování schopnosti učit se (learning to learn) (Grabher, 1993a, b, Murdoch, 1995, Grabher a Stark, 1997, Amin a Hausner, 1997, Hodgson, 1999). Snaha o zachování takové plurality a různorodosti organizačních forem by proto měla být snahou subjektů ve všech regionech.
Jedná se ovšem o ideální stav, kterého je v praxi velice obtížné dosáhnout (Maskell a Malmberg, 1999b). V této obecné rovině je (kromě zřejmé parciality navrhovaného doporučení) navíc obtížné tomuto názoru cokoliv vytknout. V případě konkrétnějších doporučení, jakými jsou zvýšené začleňování znevýhodněných sociálních skupin do procesu učení nebo zvyšování intenzity mezilidských vztahů (sociálního kapitálu) (Putnam, 1993), sice většina kritiků nenamítá nic proti samotným návrhům, ale poukazuje na to, že se jedná o obtížně realizovatelná doporučení, nebo přímo zidealizovaný předpoklad (např. Amin, 1998, Hudson, 1999b, Lovering, 1999, Perrons, 2000). Například Hudson (1999b) se kriticky vyjadřuje o představách, že by zapojení širšího okruhu lidí do procesu učení vedlo k posílení pravomocí zaměstnanců nebo k emancipaci znevýhodněných skupin. Podle jeho názoru se proces učení a zvýšený důraz na absorbování nových nápadů a přístupů dotýká pouze velice omezené skupiny zaměstnanců. Pochybuje o tom, že by zaměstnavatelé ochotně zapojili zaměstnance do procesu učení a interakcí s jinými podniky, protože by jim tím umožnili kontrolu nad informacemi a nad výrobním procesem. Současný stav, kdy zaměstnanci jsou úzce specializovaní a kontrolu nad celým výrobním procesem má pouze vedení, je podle Hudsona pro zaměstnavatele velice výhodné a není důvod, proč by na tom něco měnili. Rovněž vztahy mezi podniky není možné považovat za rovnoprávné nebo demokratické a ani zde nelze očekávat nějaký zásadní obrat jen kvůli tomu, že současná ekonomika s nebývalými nároky na kvalitu výroby vyžaduje těsnější spolupráci mezi dodavateli a spotřebiteli. Pojetí učícího se regionu jako prostředku ke zvýšení sociálního začleňování (social inclusion) považuje proto za mylný.
Stejně i Perrons (2000) tvrdí, že tato představa vychází z poněkud naivního, postmoderně laděného předpokladu o tom, že dialog mezi rozdílnými skupinami a větší míra demokracie (v duchu Habermasovy filozofie, která vidí v dialogu prostředek emancipace) povede ke zvýšení prosperity všech. Perrons proti těmto představám namítá, že jednak ne každá rozdílnost zasluhuje stejnou pozornost (tj. ne všechny marginalizované skupiny jsou marginalizované stejně), a také že rovnost hlasů v dialogu neznamená také rovnost v materiálních podmínkách aktérů. Sociální začlenění by tudíž mělo nutně obnášet i zrovnoprávnění z hlediska moci a přístupu k materiálnímu blahobytu. Takové problémy mohou být podle jejího názoru nejlépe řešeny na národní, nikoliv na regionální úrovni. V řadě regionů prý totiž není problémem nedostatek sociálního kapitálu, ale nedostatek koncentrovaných materiálních zdrojů, jimiž by bylo možné odstranit problém chudoby a sociální marginalizace.
Jak Dianne Perrons (2000), tak i Ray Hudson (1999a) přitom navozují otázku, kdo má moc a kontrolu nad procesem učení a tvorbou vědomostí. Perrons (2000) tvrdí, že celý diskurz o problematice učících se regionů a firem vede pouze k přílišnému soustředění na firmy a soutěž mezi regiony navzájem, a nevěnuje dostatečnou pozornost lidem a marginalizovaným skupinám. Opomíjena je podle ní i skutečnosti, že zisk jednoho regionu může být ztrátou pro druhý (např. 'přetahování' o globální investice, které v některých případech vede i k uzavření jiného závodu) a nevěnuje se pozornost tomu, jak by stát mohl regulovat proces globalizace, aby byly zachovány rovné příležitosti pro všechny (např. možnost změn daňového systému nebo investic z veřejného sektoru jako prostředku zvýšení blahobytu). Diskuze o učení a inovacích jako by zastírala fakt, že ani v úspěšných regionech nejsou nová pracovní místa ani proces učení lékem na vše a že i zde se zvyšuje nejistota zaměstnání, která ohrožuje blahobyt obyvatel regionů. Ten by měl být podle Perrons (2000) hlavní snahou a cílem všech výzkumů. Navíc tvorba pracovních míst v oborech, pro které je příznačná vysoká míra inovací a učení se dotýká jen omezeného okruhu již beztak dostatečně kvalifikovaných osob. Dochází tak pouze k jinému typu vykořisťování a nespravedlností, a to prostřednictvím vysoké selektivity pracovních sil, které jsou více než dle schopností vybírány podle postojů, motivací apod. (např. mladí muži se závazky) (Hudson, 1999a).
Popularita, které se v posledních letech těší téma učení a inovací, tak pro autory inspirované post-strukturalistickými metodami analýzy nepředstavuje krok správným směrem. Nejedná se podle nich o emancipační snahy, ale o pokusy zdůvodnit, že je třeba na prvním místě podporovat podnikatelský sektor (Perrons, 2000). Kontrola a moc diskurzu (ve foucaultovském pojetí) v tomto případě zvyšují sociální nerovnosti a diskurz o učení, adaptabilitě a inovacích by mohl sloužit jen jako zástěrka k odvedení pozornosti od otázek typu „kdo kontroluje přístup k informacím a ke vzdělání?“, „co brání v emancipaci regionů a jejich obyvatel?“, nebo „kdo má moc měnit podmínky na trhu práce?“ (např. zvyšování požadavku na flexibilitu pracovních sil a vyšší nejistota zaměstnání) a „kdo je nucen se jen přizpůsobovat trendu?“.
I přes uvedené výtky ze strany post-strukturalisticky a post-moderně orientované kritiky lze považovat praktická doporučení pro regionální politiku, které nabízejí institucionální směry, za zajímavá a hodná pozornosti. Přinejmenším proto, že v oblasti konkrétních kroků regionální politiky zde dochází ke značnému sbližování názorů mezi institucionalisty a schumpeteriánským pojetím inovací v tzv. rakouské škole (viz např. De la Mothe a Paquet, 1996 nebo Hodgson, 1999). Mohlo by se tedy jednat o rodící se konsensus v oblasti praktických nástrojů regionální a inovační politiky, který do značné míry zohledňuje i současná regionální politika Evropské unie (viz např. Bachtler a Turok, 1997). Je tedy vysoce pravděpodobné, že inspiraci z tohoto teoretického směru bude do budoucna stále více čerpat i Česká republika .
IV. Současné (eklektické) období regionální politiky
Současné (třetí) období regionální politiky je do značné míry eklektické (s poněkud výraznějším zastoupením institucionálních a neoliberálních přístupů) a lze je vymezit od druhé poloviny 70. let až do současnosti. V regionální politice, vycházející z neoliberálních přístupů, dominují spíše opatření stimulující lokální iniciativu, a to jak u subjektů soukromého sektoru (deregulační opatření, podpora šíření inovací apod.), tak i v případě subjektů veřejného sektoru (decentralizace), příp. spolupráce subjektů veřejného a soukromého sektoru (public-private partnership, realizace strategií regionálního rozvoje apod.). Přestože jsou v tomto období aplikovány i postupy a nástroje, používané již v předchozím období, je pro současné období typické rozšíření nástrojů regionální politiky o nové, "širší" přístupy, kterým je společná snaha o řešení příčin regionálních problémů, a nikoliv jen jejich následků, jako tomu bylo v předcházejících dvou obdobích.
Současné přístupy k řešení regionálních problémů zdůrazňují tedy především podporu vznikajícím a malým a středním firmám, podporu šíření technických inovací, decentralizační opatření ve sféře veřejné správy, podporu lokální iniciativě, deregulační opatření, networking a programy následné péče o zahraniční investory (tzv. programy after care). Tato šíře přístupů k stimulaci lokálního/regionálního rozvoje je výrazem současné názorové plurality, jejímž ohniskem je přesvědčení o klíčovém významu lidské iniciativy a lidských zdrojů pro regionální rozvoj.
Kromě aplikace těchto širších přístupů ve sféře podpory regionálního rozvoje dochází v současnosti v rámci regionální politiky vyspělých států k několika dalším změnám. Významným trendem je provazování regionální politiky s dalšími podpůrnými státními politikami, např. se sociální politikou a s průmyslovou politikou. Dochází také k zohledňování regionální dimenze v rámci sektorových politik. Příkladem prvního typu je politika hospodářské a sociální soudržnosti EU, která vznikla v roce 1989 spojením regionální politiky se sociální politikou a s částí zemědělské politiky. Příkladem zřetelného zapracování regionální dimenze do sektorových politik anebo přímo jejich zaměření na snížení rozdílů mezi regiony může být například odlišná výše investičních pobídek podle jednotlivých typů regionů v rámci politiky na podporu přílivu zahraničních investic, nebo vyšší míra spolufinancování ze zdrojů státního rozpočtu v případě, že se daná akce (např. projekt rozvoje regionálního školství) realizuje v zaostávajícím regionu. Výrazným rysem současné (nejen) regionální politiky je také zvýšený důraz na monitorování průběhu podpůrných programů a hodnocení jejich účinnosti a efektivnosti.
IV.1 Podpora malým a středním firmám
Vztah mezi malými a středně velkými firmami a regionálním rozvojem patří mezi kontroverzní témata. Nekritické nadšení pro podporu těchto firem bylo iniciováno především metodicky spornou prací D. L. Birche "dokazující", že malé a střední firmy přispívají v USA rozhodující mírou k růstu zaměstnanosti (Birch, 1987, pro kritiku viz např. Storey a Johnson, 1987). Výsledkům Birchovy práce se okamžitě dostalo značné publicity a malé a střední firmy pak byly některými autory považovány téměř za zázračný všelék na nezaměstnanost, podporu tvorby inovací i řešení regionálních problémů. Zpracování Birchových dat jinými autory však ukázalo jen na slabě nadprůměrný přínos malých firem pro růst zaměstnanosti. Podobně jako v jiných případech se těmto korigujícím analýzám již tak širokého přijetí nedostalo. Hlavním výsledkem celé série dalších prací z několika zemí (např. Storey, Johnson, 1987) bylo zjištění zpravidla mírně nadprůměrného podílu malých firem na tvorbě nových pracovních míst a především zjištění obrovské heterogenity sektoru malých firem, s tím, že podíl dynamicky rostoucích malých firem představuje jen několik procent z celkového počtu. Podle některých autorů by se případná pomoc v rámci regionální politiky měla zaměřit právě na tyto dynamické firmy, což je v souladu s převládajícím trendem odklonu od plošné, automaticky poskytované pomoci k pomoci selektivní, zaměřené na podporu firem se zřetelným růstovým potenciálem. Za indikátor dobrého růstového potenciálu firmy je často považována její exportní schopnost.
Kromě výše zmíněného přínosu z hlediska zaměstnanosti mají malé a střední firmy význam pro regionální rozvoj také pro svou schopnost vytvářet a měnit podnikatelské klima regionu (včetně nezanedbatelného příspěvku k image měst soustředěním do jejich parteru) a jako "škola" pro budoucí generace velkých podnikatelů. Dalšími pozitivy malých a středních firem je rovněž jejich podíl na udržování konkurenčního prostředí v ekonomice, méně často i vysoká flexibilita a schopnost inovací (jedná se však spíše o rychlou reakci na změny na trhu a realizaci jednoduchých nápadů než např. o realizaci výsledků systematického výzkumu). J. Kornai (1990) vyzvedává také spontánnost růstu sektoru drobných firem i jejich funkci "vestavěného stabilizátoru ekonomiky". Přínos malých firem však nelze přeceňovat právě z důvodu jejich velikosti a vysokého procenta bankrotů, resp. jejich značné zranitelnosti (díky subjektivním i objektivním faktorům). Typickým rysem malých firem je totiž orientace na malý tržní výklenek, na jehož křehké existenci jsou pak firmy závislé. Z dlouhodobého hlediska je však přínos malých firem zřejmý. Nezanedbatelným důvodem pro podporu malých, začínajících podnikatelů, jsou i důvody politické, společné pravicově, ale i levicově orientovaným stranám (tj. snaha podpořit sociální mobilitu i snaha opřít se ve volbách o střední stav).
Za hlavní formu napomáhání rozvoji malých firem je považováno usnadnění přístupu ke kapitálu pomocí výhodných půjček (Albrechts a Swyngedow, 1989). Slabým místem mnoha malých firem je též nedostatek informací (o trhu, inovacích i o možnostech podpůrných programů). Důležitou formou podpory je proto i vysoce kvalifikované poradenství. V mnoha zemích (včetně České republiky) proto existují státní programy, usnadňující malým firmám přístup k poradenským službám.
IV.2. Podpora tvorby a šíření inovací
Význam inovací pro konkurenceschopnost a prosperitu firem je nesporný. Meziregionální rozdíly v tvorbě inovací jsou podle Maillata (1982) způsobeny nejen rozdílnou oborovou strukturou regionálních ekonomik, ale i rozdíly ve velikostní struktuře firem a zejména mírou autonomie firem (samostatné firmy nebo ústředí firem na jedné straně versus pobočné závody na straně druhé).
Podpora šíření inovací (např. podporou firem, zaměřených na transfer technologií) má význam spíše v delším časovém období. Šířením technických inovací v prostoru se zabývali například Pred a Törnquist (1973), Pred (1977a), kteří dospěli k překvapivému závěru, že šíření těchto inovací neprobíhá na rozdíl od difúze komplexních inovací či inovací vázaných na obyvatelstvo podle hierarchického vzorce, ale má daleko složitější strukturu. Allan Pred současně uvádí na příkladě firmy Boeing mimořádně malý podíl nákupů firem progresivních odvětví od firem ze stejného regionu (pouze kolem 10%). Pred proto zdůrazňuje nutnost zjištění skutečných difúzních kanálů inovací.
Za specifický nástroj regionální politiky zaměřený na podporu vzniku a šíření inovací je možno považovat také podporu při zřizování "vědeckých parků" s cílem stimulovat výzkum v regionu a rychle aplikovat jeho výsledky do praxe. Jedná se většinou o společnou iniciativu státních (místních) orgánů a soukromých firem opřenou o existenci univerzit nebo výzkumných ústavů. Zhodnocení britských zkušeností s vědeckými parky se věnovali např. Doreen Massey a David Wield (1992). Za největší přínos vědeckých parků tito autoři považují poskytování vysoce kvalifikovaného poradenství a experimentální ověřování nových technologií a výrobků, zprostředkování kontaktů a zvýšení odbornosti zaměstnanců. Jedním ze zjištění bylo i nižší procento zániku firem, založených bývalými zaměstnanci, nebo založených ve spolupráci s vědeckými parky. Negativním rysem je naopak další zjitření tradičního britského problému - izolovanost nových vysoce kvalifikovaných oborů od ostatních "starších" odvětví a slabé propojení s ostatními místními firmami. Zdá se však, že tyto závěry platí do značné míry jen pro Velkou Británii. V jiných vyspělých státech je například propojení nových a starých odvětví, resp. spolupráce s ostatními místními firmami, úspěšnější, což záleží především na charakteru oboru, ve kterém se vědecký park profiluje. Za nejzávažnější zjištění D. Massey a D. Wielda lze považovat existenci systematických rozdílů mezi vědeckými parky v jejich kvalitě, kdy nejprogresivnější a na prostředcích z veřejného sektoru nejméně závislé byly vědecké parky z "jihu", zatímco obdobné ukazatele pro vědecké parky ze „severu“ byly o poznání slabší. Vědecké parky tak podle autorů v podstatě jen replikují stávající prostorový vzorec vyspělosti-zaostalosti a právě z tohoto důvodu zpravidla nemohou i přes své celkově pozitivní výsledky změnit stávající meziregionální rozdíly, nýbrž jen poněkud zmírnit další zaostávání problémových regionů v tvorbě inovací.
Vzhledem ke stále rostoucímu významu realizace rozvojové strategie typu „high–road“, tedy strategie usilující o konkurenceschopnost založenou na inovacích a na vysoké kvalitě výrobků a služeb (v protikladu k převážně cenové konkurenci při produkci standardního zboží – typ „low-road“), se od 80. let 20. století stále častěji stává součástí strategií regionálního rozvoje také „regionální technologická/inovační strategie“. Jejím cílem je na základě analýzy současného stavu v inovačním podnikání (včetně vědeckovýzkumné základny) navrhnout ucelenou strategii na podporu tvorby i aplikace inovací v regionu. Používanými nástroji jsou kromě podpory vědeckotechnických parků a firem zaměřených na transfer technologií také projekty zaměřené na vytváření podmínek pro spolupráci výzkumných pracovišť a zřizování pracovních skupin složených ze zástupců relevantních organizací zaměřených na řešení konkrétních problémů (např. na zvýšení úrovně designu výrobků v regionu).
IV.3. Deregulační opatření
Deregulační opatření (kam se řadí především podnikatelské zóny, zóny se zjednodušeným plánováním, dále zvláštní ekonomické a bezcelní zóny) jsou z teoretického hlediska poněkud paradoxními nástroji. Zatímco regionální politika je obecně chápána jako intervence státu do ekonomiky, v těchto zónách je naopak regulační rámec společnosti omezen (např. podstatné zjednodušení územního plánování a stavebního řízení). Podnikatelské zóny tak do určité míry představují experimentální ověření, jaký by byl ekonomický vývoj při výrazném omezení vládních zásahů. Jsou příkladem liberalizmem inspirovaného přístupu v rámci regionální politiky. Bezprostředním cílem těchto zón (zřízených obvykle na dobu určitou - nejčastěji na 10 let) bylo oživení jader starých průmyslových aglomerací. Podnikatelům bylo v těchto zónách nabídnuto osvobození od některých daní, (např. daň z nemovitostí platí v Británii příslušnému okresu místo podnikatelů vláda, aby nebyla podkopána finanční pozice místní správy; ve Francii existuje dokonce několik podnikatelských zón, kde jsou firmy osvobozeny od placení daní z příjmu - pro poskytnutí těchto úlev je však nutné schválení příslušným úřadem EU, dohlížejícím na dodržování pravidel volné soutěže). Nicméně nejčastěji používanou pobídkou pro podnikatele je v těchto zónách radikální zkrácení územního a stavebního řízení při povolování stavby. Základní podmínkou pro úspěch těchto podnikatelských zón však bylo obnovení technické infrastruktury, přičemž náklady zpravidla nesl veřejný sektor.
Rozhodující impulz pro vznik podnikatelských zón dal profesor geografie Peter Hall (viz např. Armstrong, Taylor, 1993). Jeho původní návrh na vytvoření "malých Hongkongů" byl sice značně modifikován, nicméně základní idea - deregulace - byla zachována. Přínos podnikatelských zón je sice menší než se očekávalo, mnoho firem v nich podnikajících se pouze přestěhovalo z okolí a jen desetina firem byla založena díky existenci těchto zón (Hall, 1981), přesto je však jejich přínos k revitalizaci zchátralých částí měst nesporný, což dokazuje i jejich masové rozšíření z Velké Británie do dalších evropských států i do USA. V podnikatelských zónách byly nejčastěji vybudovány obchodní centra (hypermarkety) a kancelářské prostory, takže došlo k radikální proměně struktury nabízených pracovních příležitostí, což v některých případech vedlo k sociálním problémům.
Deregulační opatření naznačují (společně s lokálními iniciativami uvedenými v následující části) nový trend v regionální politice - snahu soustředit pozornost (a prostředky) na řešení nejhorších, teritoriálně poměrně omezených, problémů. V podstatě se jedná o posun z regionální úrovně na úroveň lokální.
IV.4 "Lokalizace" regionální politiky - lokální iniciativy
Tradiční strategie regionálních či městských orgánů, zaměřená na přitáhnutí podnikatelských aktivit z vně regionu pomocí nabídky standardního souboru pobídek je dnes zpravidla málo účinná. Místní a regionální orgány se však mohou snažit o využití endogenního potenciálu např. vytvářením podmínek pro další rozvoj místních firem a napomáháním vzniku nových firem. Nejčastěji používanými nástroji jsou v tomto případě poskytování volných prostor (pozemků i budov) podnikatelům, poradenství, rekvalifikační programy a drobná zvýhodnění v oblasti daně z nemovitostí a místních poplatků. Cílem těchto snah není podpora jednotlivým podnikatelům, ale především úsilí o vytvoření dlouhodobějších partnerských vztahů (viz např. Cochrane, 1990 nebo Horváth, 1991). Nepřímými podpůrnými nástroji pro rozvoj podnikání je také zajištění kvalitní technické, ale i sociální infrastruktury (zejména investice do oblasti rozvoje lidských zdrojů – podpora školství, výzkumu apod.), dále regionální marketing apod.
Relativně novou formou lokálních iniciativ jsou společné podniky soukromého a veřejného sektoru (public private partnership - PPP). Smyslem těchto společných podniků (PPP) je realizace významných projektů, na jejichž uskutečnění nemají subjekty veřejného sektoru dostatek zkušeností a/nebo prostředků, ale vlastní např. pozemky, na nichž je daný projekt možno realizovat. Přímý podíl na vlastnictví firmy, která bude projekt realizovat, umožňuje např. obci či městu efektivní kontrolu nad projektem i možnost zajištění dlouhodobých příjmů (příkladem projektu tohoto typu je projekt obchodního centra Myslbek v centru Prahy). Jiným motivem může být realizace projektu, který má dlouhou dobu návratnosti, takže není atraktivní pro soukromé investory, avšak který má pro město či region značný význam. Například se může jednat o rekonstrukci historicky cenného objektu nebo zřízení technologického centra. V těchto případech může město např. nabídnout nízkou cenu dlouhodobého pronájmu nemovitostí nebo pozemků.
V případě soukromých firem a dalších soukromých subjektů je další možnou formou lokální iniciativy networking. Jedná se o spolupráci mezi několika málo subjekty, které mají společný zájem a uskutečňují společný projekt. Principem networku (sítě) je vzájemná výměna informací a služeb pro vzájemný prospěch. Tyto transakce přitom nemusí mít finanční podobu. Na rozdíl od koordinace výroby prostřednictvím tržního mechanizmu je tato forma koordinace účinná jen při relativně malém počtu subjektů a při relativně jednoduchých cílech. Tento způsob naopak zcela selhává v případech, kdy je třeba regulovat aktivity, které spolu přímo nesouvisí. Podmínkou pro existenci networku je kromě společného zájmu atmosféra vzájemné důvěry a profesionalita zúčastněných subjektů. Vzniku sítí je možno napomoci např. vytvořením vhodného institucionálního prostředí a podporou vzájemné spolupráce místních subjektů.
Jinou formou současné podpory regionálního rozvoje je zpracování regionálních rozvojových programů ("strategií lokálního/regionálního rozvoje") buď regionálními orgány nebo specializovanými agenturami v úzké spolupráci s významnými aktéry regionu. Smyslem těchto regionálních programů je dohodnout se na společné perspektivní vizi rozvoje regionu a koordinace záměrů jednotlivých lokálních aktérů i koordinace aktivit vlády i místních orgánů a podnikatelů s cílem dosáhnout stanovené vize. Podle M. Cernea (1988) není hlavním cílem zpracování rozvojové strategie získání finančních prostředků, ale iniciace a zorganizování společné akce. Regionální rozvojové programy by měly představovat strategii rozvoje, která identifikuje slabé, resp. silné stránky příslušného regionu (např. pomocí analýzy SWOT), na jejichž odstranění, resp. využití, se zaměří pozornost všech významných aktérů lokálního/regionálního rozvoje (samosprávné orgány, obchodní komora, sdružení podnikatelů, představitelé výzkumných nebo kulturních institucí, případně regionálních bank, neziskové organizace, občanská sdružení apod.). Strategie lokálního/regionálního rozvoje také umožní místním podnikatelům získat lepší představu o perspektivách regionu a o podnikatelských příležitostech. Oproti tradiční „relokační“ regionální politice se jedná o výrazný krok směrem k řešení podstaty regionálních problémů, nikoliv jen jejich následků. Významnou součástí rozvojových strategií je i časový harmonogram, implementační systém a systém monitorování a hodnocení úspěšnosti realizace strategie.
IV.5 Decentralizační opatření
Hlavním smyslem decentralizačních opatření je zlepšení efektivnosti zvýšením flexibility při reakcích na změny, zvýšení citlivosti decizních orgánů na konkrétní podmínky a zvýšení odpovědnosti přenesením rozhodovacích pravomocí blíže k těm, kterých se přijatá opatření budou dotýkat. Tyto obecné cíle jsou obdobné pro subjekty soukromého i veřejného sektoru. V případě soukromých firem se jedná zejména o změny popsané konceptem flotily (viz rámeček č. 9 výše). Ve veřejném sektoru lze decentralizační opatření chápat v širším a užším smyslu. V širším smyslu se decentralizací ve veřejném sektoru rozumí přenos stále většího okruhu kompetencí (a odpovídajících finančních zdrojů) na volené orgány na regionální a lokální úrovni. Hlavním argumentem pro přesun kompetencí na nižší stupně veřejné správy je přesvědčení, že regionální a lokální orgány mají k dispozici více informací o potřebách i možnostech rozvoje svých regionů a mají i větší zodpovědnost, neboť jsou blíže k občanům, resp. voličům. Postupné posilování kompetencí decentralizovaných orgánů je možno ilustrovat na příkladě participace měst a obcí na realizaci projektů spadajících do tří prioritních os regionální politiky EU (1. podpora infrastruktury a životního prostředí, 2. rozvoj lidských zdrojů a 3. podpora podnikání). Zatímco tradičně se obce a města ve vyspělých evropských zemích věnovala péči o infrastrukturu a o životní prostředí, později se stále více začala věnovat podpoře podnikání a v současnosti značnou pozornost věnují sféře lidských zdrojů. V České republice města a obce tento postupný přesun pozornosti teprve čeká.
V užším smyslu lze za decentralizaci označit přenos práva rozhodnout o poskytnutí pobídek v rámci státní regionální politiky na volené orgány dotčených regionů. Takto byla decentralizace provedena například v Nizozemsku, kde o poskytnutí investičních dotací do určité výše rozhodují orgány provincií. Cílem je dosáhnout větší efektivnosti regionální politiky. Například v rámci procedury selektivního poskytování pobídek regionální politiky se zkoumá, zda by daný podnikatelský záměr nemohl být realizován i bez regionálních pobídek Tyto skutečnosti mohou lépe posoudit právě regionální orgány s detailní znalostí konkrétních podmínek. Regionální orgány také mohou lépe zhodnotit vhodnost zamýšlené investice z hlediska např. disponibility pracovních sil s odpovídající kvalifikací (a podpořit např. rozvoj příslušných učebních oborů), ale i například z hledisek ekologických.
IV.6. Programy následné péče o zahraniční investory (after-care)
Vzhledem k tomu, že realizace regionální rozvojové trajektorie založené především na přitáhnutí zahraničních investorů je s ohledem na stále větší konkurenci mezi regiony a s ohledem na stále větší rádius nadnárodních firem stále obtížnější, je v současnosti více pozornosti věnováno zahraničním investorům, kteří již v regionu působí. Základní cíle, kterých se podpůrné programy pro zahraniční investory (after-care nebo follow up) snaží dosáhnout, jsou rozšíření již existujícího závodu, zvýšení podílu subdodávek od místních firem a zvýšení statusu daného závodu v rámci firemní hierarchie tak, aby se postupně zvýšila jeho autonomie (např. v oblasti práva místních manažerů rozhodnout o využití části zisku pro reinvestice), aby byl posílen (případně zaveden) výzkum a vývoj apod. Inspiraci pro tyto podpůrné programy představovaly poprodejní služby či poprodejní servis, jejichž cílem je zajistit spokojenost zákazníka a vytvořit s ním dlouhodobější vztah, aby se v případě nového nákupu rozhodl pro zboží od stejné firmy. Konkrétní náplň programů následné péče o zahraniční investory závisí do značné míry na konkrétních podmínkách. Zpravidla se jedná o pomoc při řešení administrativních problémů, které jsou například spojeny s rozšířením existujícího závodu nebo se změnami legislativy, dále o pomoc v oblasti lidských zdrojů, získávání místních subdodavatelů, ale nezřídka se také jedná o pomoc při zvyšování komfortu investorů v sociální oblasti (např. zřizování cizojazyčných škol a lékařských ordinací, vyřizování pracovních povolení pro cizí státní příslušníky, nebo dokonce organizování aktivit pro rodinné příslušníky zahraničních manažerů apod.). Programy následné péče zajišťují obvykle specializované agentury nebo jsou součástí aktivit, které vyvíjejí regionální rozvojové agentury.